Discurso del Embajador Jorge Argüello en el seminario regional sobre gobernanza global en Santiago de Chile el 8 agosto
Si el bueno de Platón volviera a nuestra época por un momento e insistiera en recurrir a su metáfora de gobernar como el arte de conducir sabiamente a buen puerto un barco rodeado de asechanzas, no le costaría mucho pronosticar un siglo veintiuno de aguas agitadas, un océano de esos que reclaman el compromiso de toda la tripulación disponible: de los fuertes y de los pequeños, desde los marinos más curtidos a los grumetes más vulnerables. Pero de todos.
Ese océano de problemas, desafíos y posibilidades que es el mundo ha dejado ya de ser un conjunto de siete mares más o menos singulares y aislados para ser un único, un solo y gran mar de la humanidad que todo lo abarca y relaciona. Como lo graficó recientemente el presidente de la 65ta. Asamblea General de las Naciones Unidas, Joseph Deiss, en nuestro mundo globalizado de hoy, los problemas cruzan fronteras sin pasaportes.
¿Cómo no relacionar la reducción de la pobreza con el cuidado del medio ambiente, las corrientes migratorias, la explosión demográfica o las pandemias, como parte de un todo? Todos esos desafíos que exigen tomar decisiones pero también acometer acciones globales. En otras palabras, pasar de aquél antiguo kubernos, del pilotear la nave de una República ideal, a esta gobernanza global.
Una gobernanza global no es lo mismo que un “gobierno global” o un “gobierno mundial” que robe capacidad de decisión a nuestros países, entidades soberanas con autoridades ejecutivas y parlamentarias democráticamente elegidas. El matiz es importante si se acepta que en la gobernanza lo que entra en juego, una vez instalado el gobierno electo, es su capacidad de articular con otras instancias de la sociedad civil, particularmente, con los grupos económicamente más influyentes, dinámicos y poderosos, y en un contexto de interdependencia global sin marcha atrás.
Fue ese déficit de gobernanza, específicamente económica, lo que dejó al descubierto con tanta crudeza la grave crisis financiera originada en los países más desarrollados desde 2008, recortada sobre un panorama general distinto del que nos habíamos acostumbrado a considerar durante todo el siglo veinte. Básicamente, mercados globales potenciados por una revolución tecnológica fenomenal que saltearon de manera temeraria controles y regulaciones clásicas, y que pusieron en jaque aquella arquitectura concebida por los acuerdos de Bretton Woods, apoyada en instituciones como el FMI o el Banco Mundial.
En busca de esa gobernanza, la reacción ante la última crisis puso en estructuras ágiles pero finalmente reducidas como el Grupo de los 20 (G-20, que integra también Argentina) una carga de legitimidad a menudo retaceada a la propia ONU, el ejemplo más avanzado de representación y liderazgo que se haya dado hasta ahora la Humanidad, a la salida de trágicas experiencias de guerra en la búsqueda de un desarrollo pacífico.
La pregunta ahora, pasado lo peor de la crisis a corto plazo, es cómo hará el mundo en adelante para que la eficiencia y el liderazgo que pide la nueva situación global respeten también, y antes que nada, la representatividad que merecen todos los pueblos, grandes o pequeños tripulantes de esta nave en estos tiempos de tormenta.
¿Sólo organismos compuestos por una elite arbitrariamente conformada garantizan la eficiencia que reclaman tiempos urgentes? ¿Puede, debe sacrificarse siempre la participación democrática global en la búsqueda de resultados rápidos? ¿Hay terceras vías?
El origen del dilema
Puede decirse, en realidad, que los procesos de posguerra abiertos en 1919 y 1945 establecieron sistemas de seguridad internacionales que ya abrigaban, de algún modo, la idea de una gobernanza global al menos en términos estrictamente políticos. El objetivo, entonces, era regular o al menos limitar el poder individual de los Estados para evitar desequilibrios trágicos, con un determinado status quo. Eso reflejó el Consejo de Seguridad, sus privilegios y sus poderes de veto de las potencias ganadoras.
Pero otra “fotografía vieja” -en palabras de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner- del album de ese mundo, ajado y sepia, retrata el anacrónico orden económico financiero y sus organismos multilaterales: básicamente, las BWI’s, las instituciones nacidas de los acuerdos de Bretton Woods, con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a la cabeza, bajo control y voto calificado de las potencias económicas, el patrón dólar de proa y reglas de comercio impuestas también por los países centrales.
Este veloz proceso de globalización está redistribuyendo las cartas de un modo desigual, como otras veces, salvo que ahora el crecimiento económico parece haber ocupado el rol que antes pertenecía al poder político, y a un ritmo que deja atrás a las instituciones nacionales e internacionales: toda una brecha entre la globalización económica y una globalización política.
Cualquier proyecto de gobernanza, como han explicado con acierto expertos europeos, debe tener en cuenta también otros datos de la nueva realidad política, económica y social. La desaparición, casi, de conflictos entre Estados, aunque persistan litigios como los de Medio Oriente es uno: la guerra es tenida por un fracaso de la política, no como su continuación por otros medios; el fin de una de las dos únicas superpotencias de la Guerra Fría y el surgimiento de nuevos actores como China; India y el MERCOSUR como bloque; el avance de la democracia como forma de organización política; la creciente conciencia medioambiental, la explosión demográfica y la revolución tecnológica que impactó en la economía, la vida social y la forma de hacer política (desde la elección de Obama hasta la revuelta en Egipto).
Esta recorrida rápida lleva a pensar, en términos generales, que incluso pese a los trágicos atentados del 2001 en Nueva York, el mundo tiene la posibilidad de ser globalmente más seguro y pacífico que durante los períodos previos del Siglo XX.
Es también un enfoque que permite poner la atención sobre otros asuntos hasta hace poco desplazados en la agenda mundial, en primera fila la necesidad de regulaciones financieras. “Viejas verdades redescubiertas”, como decía Roosevelt a la salida de la primera gran crisis de Wall Street, en 1929: “Hemos sabido siempre que el interés personal desenfrenado era un error moral. Ahora sabemos, además, que es un error económico”. Esto pudo haber sido escrito también en 2011.
Ocho décadas más tarde, con las instituciones multilaterales herencia de Bretton Woods anquilosadas, con los organismos de la ONU subestimados como reguladores de un desarrollo equitativo (por ejemplo, el Consejo Económico y Social, ECOSOC) y con un sistema financiero paralelo sin control y exasperado por las posibilidades tecnológicas, lo que quedó a la vista fue la necesidad de una nueva arquitectura, un debate de fondo sobre las alternativas de gobernanza global, económica y política, de cara al siglo veintiuno.
La crisis trajo consigo oportunidades. Una de ellas fue la de reconocer definitivamente que la lucha contra la pobreza, el empleo, el intercambio comercial, la política de créditos multilaterales, la relación de monedas y todo el sistema financiero no son campos por separado, ni para evaluar ni para actuar sobre ellos, sino parte de un entramado que exige esa gobernanza global, con acciones concertadas. Por ejemplo, los regímenes de patentes y la salud pública están relacionados hace tiempo, pero hoy, con la población camino a los 7 mil millones de almas, no se puede soslayar.
El derrumbe provocado desde 2008 por la especulación con hipotecas y fondos sin control introdujo, a la vez, algunas alternativas de acción empujadas por el clima de crisis. El más evidente ejemplo fueron algunas medidas económicas y financieras globales concertadas en el G-20, un grupo de naciones visto por muchos como una supuesta y definitiva opción “rápida y eficiente” de liderazgo internacional, en aparente contraste con la ONU, una instancia urgida por reformas administrativas, sí, pero que ostenta, en cambio, una legitimidad insuperable.
Las alternativas
El mundo financiero y económico subestimó las grietas y fallas en el sistema global, empezando por el propio FMI como responsable de promover la estabilidad. La disparidad de votos en favor de los países desarrollados en ese y otros organismos internacionales de crédito reflejó una inadecuada estructura de participación para una institución de semejante influencia, y lejos de un auténtico multilateralismo.
El FMI controlaba minuciosamente la balanza de pagos de muchos países, su déficit fiscal, pero permitía un sistema con bancos de inversión sin control ni apalancamiento de sus derivados financieros, mucho menos pensados para impulsar el sano crecimiento de las economías. Argentina tiene mucho para contar en su abandonada, por suerte, condición de Conejillo de Indias del “Consenso de Washington”.
Con ese antecedente, la conformación del G20 significó, de algún modo, cierta amplitud en la constitución de una alternativa de gobernanza económica para ese momento de crisis global, si se lo compara por ejemplo con el G-8 de los países más desarrollados. Si bien Argentina es parte del G-20, ello no evita considerar la necesidad de modificar los sistemas mundiales de participación, de representación y de decisión en los organismos globales.
El escenario de la creación de las Naciones Unidas a través de la Carta de San Francisco y de su Consejo de Seguridad en la posguerra, clave de la gobernanza política y de seguridad hasta ahora, ha cambiado. Contrastes como el de un avance tecnológico que nos permite comunicarnos al instante de un lado al otro del planeta a un costo accesible con desigualdades sociales que aún condenan a parte de la humanidad a vivir en la indigencia exigen un rediseño de todas las instituciones multilaterales.
Aun para los más críticos, pese a las importantes reformas pendientes, la ONU sigue siendo en ese sentido la instancia supranacional por excelencia en la que ya no sólo debatir, sino tomar decisiones y actuar para asegurar la mejor gobernanza económica posible, más allá del estereotipo de organismo meramente humanitario o de proveedor de asistencia a los países en desarrollo a través de la FAO o del PNUD, misiones claves igualmente decisivas para mantener una estabilidad en paz.
La representatividad de la ONU le da una legitimidad que ninguno de los G’s (G-3, G-8, G-20 y G-77) puede conseguir. Es la organización internacional más inclusiva y transparente que conocemos, la que puede permitir un liderazgo real y respetado en cuestiones de gobernanza global, en particular económicas. Ahora, se trata de seguir superando deficiencias administrativas que la hacen parecer poco funcionales y eficientes frente a instancias como el G-20.
La falta de representatividad en los pilares del sistema que amenazó con derrumbarse en 2008-09 fue la causa de fondo del problema de gobernanza económica global, y no será su solución.
G-20 más ONU
No será fácil. Un primera condición para alcanzar una buena gobernanza global será lograr coherencia en todo el sistema multilateral, que ha llegado a tener al FMI impulsando políticas económicas procíclicas en muchos países hasta afectar severamente condiciones de empleo que, precisamente, defiende la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Demás está decir que el alma de esa coherencia pasa por un respeto más amplio de derechos sociales, económicos y humanos en general.
Por si fuera poco, potencias consolidadas desde la posguerra como Estados Unidos han dejado sentada su resistencia a reconocerle a la ONU el “expertise” y el mandato para convertirse en un foro adecuado o para guiar un debate sobre asuntos como la reforma de la arquitectura financiera internacional. Para Washington, y otros países, las actuales instituciones financieras tienen su propia estructura de gobierno y gozan de prerrogativas de los socios mayoritarios, como en el FMI, que se deben respetar.
No es de extrañar esa resistencia, cuando la fuerza de los países en desarrollo reside en el verdadero multilateralismo y en la ONU, para responder a los desafíos de una nueva gobernanza global que no consienta ya un esquema de cuota base como el del FMI, que entrega más poder de decisión cuanto más rico se es, en contra de la inclusión y legitimidad que necesita la época en instancias internacionales.
Hacia el futuro y en términos amplios, una brújula de la nueva gobernanza global puede encontrarse en las Metas del Milenio, uno de los mayores aportes recientes de la ONU y toda una guía para asegurar objetivos y políticas de agencias del organismo que, interrelacionados, actúen en todo el mundo por un desarrollo económico y social rápido, equitativo y sostenible.
El tradicional Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU carece por ahora de poder de decisión vinculante más allá del propio organismo, pero puede convertirse también por su experiencia y transparencia en buen supervisor de las actuales instituciones multilaterales de crédito. La reforma de fondo de las instituciones de Bretton Woods y el sistema de comercio internacional deben responder a nuevas reglas de estabilidad y de crecimiento, pero consensuadas.
Argentina, en particular, como país en desarrollo devoto del multilateralismo, trabaja y seguirá trabajando en el G-20 (también en la Presidencia del Grupo de los 77 + China), convencida de que las acciones de este grupo limitado deben ser complementarias de las de la ONU de tal modo de combinar expertise y capacidades.
Hay quienes, incluso, proponen insertar el G-20 dentro del sistema de la ONU, para darle legitimidad y asegurar que los países en desarrollo que integran el grupo seguirán siendo claves en la gobernanza económica y social, y no sólo convocados cuando la emergencia apura. Estos países pueden comenzar a delinear por primeasara vez una visión común de toda la economía mundial y de una arquitectura financiera que le sirva al desarrollo, en lugar de limitarse a reaccionar a las propuestas de las grandes potencias.
Claro que la oportunidad puede perderse si los grandes asuntos pendientes se encierran en grupos sin legitimidad ni mandato político. La ONU debe jugar, en ese sentido, el rol central que le corresponde en la gobernanza global, según lo dictan los principios y propósitos de su carta fundacional y de la renovada necesidad de pilotear la barca de la Humanidad aun en las peores tormentas.
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